تتميز بانخفاض الحواجز المعيقة لدخولها اقتصادات الحجم الكبير، لكن يفقد معناه في السكك الحديدية، التي تعد في ظروف عديدة احتکارات طبيعية. أما الحل الواضح، الذي أهمل طوال عدة عقود، فهو السماح بالتجمعات والتكتلات، لكن ضمن معدلات وأسعار منظمة بطريقة صارمة لموازنة مصالح الطرفين المعنيين المشغلين والمستخدمين في آن. على نحو مشابه، أدى حظر التمييز في سعر الشحن مسافات طويلة أو قصيرة إلى تسعير لا يعبر عن تكاليف التشغيل الفعلية، إذ اتسم التميز في أحيان كثيرة بالكفاءة وأتاح للسكك الحديدية الاستفادة من الطاقة الفائضة في المناطق الريفية عبر مزيد من الخطوط الالتفافية

كانت البنود التي تحظر التجمعات الاحتكارية والتمييز في الأسعار سياسات تثير نجاعتها الشكوك وتخدم أغراض متعارضة. تجسد هذا التوتر في قانون التجارة بين الولايات العام 1897، حيث أجاز الكونغرس أخيرا إنشاء لجنة التجارة بين الولايات» بوصفها هيئة تنظيمية دائمة، لكن بدلا من إيجاد وكالة تنفيذية تملك ما يكفي من السلطة، أنشئت اللجنة بوصفها هيئة مستقلة بحكمها مجلس إدارة متوازن من المعينين حزبية يخدم فترات متعاقبة. لم تمنح الوكالة الجديدة، التي كانت نموذج نمطية ملائي لمجتمع خاضع لسيطرة المحاكم والأحزاب، ما يكفي من السلطات التنفيذية لوضع الأسعار أو رسم السياسات العريضة؛ ولم تتمكن من الفصل في الشكاوى إلا على أساس كل حالة بمفردها وترکت تنفيذ القرارات إلى المحاكم. وبدلا من محاولة التوفيق بين المصالح المتعارضة التي تدفع باتجاه التشريع، زود الكونغرس اللجنة بسلطات غامضة، سوف تعين حدودها فروع حكومية أخرى (10)

كانت الولايات المتحدة تواجه، لأول مرة خارج عالم السياسة الخارجية، قضية تتعلق بالاستقلال الذاتي للدولة: إلى أي حد يمكن لوكالة تنفيذية أن تستخدم سلطانها، المستمدة من تشريع غامض وغير مدروس بعناية، لوضع سياسة بطريقة عقلانية وفقا لاعتبار الحكومة؟ رأينا في الفصل الرابع كيف انتقلت بروسيا إلى الطرف الأقصى من مقياس الاستقلال الذاتي، لتنشئ بيروقراطية عالية الجودة يمكن